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关于韩国、日本义务教育学校标准化建设情况的调研报告

【字号 日期:2016-12-13 10:10:11

2015-04-16 来源:督导办

根据延东同志指示要求,经部领导批准,2014年12月10日至17日,教育部、财政部相关司局负责同志,以及清华大学建筑设计院专家组成调研组,对韩国、日本义务教育学校标准化建设情况进行了专项调研。在韩期间,访问了韩国教育部,与忠清北道教育厅、庆尚北道教育厅教育监(厅长)进行了会谈,实地考察了清州松田小学、西贤中学、龟尾篷谷初中、玉溪东部初中等4所义务教育学校标准化建设情况。在日期间,访问了日本文部科学省,与群马县前桥市教委、东京都小金井市教委、千叶县千叶市教委进行了座谈,实地考察了前桥市立みずき(MIZUKI)中学、小金井市立第一小学、第二中学、千叶县千叶市立花园中学、美浜打濑小学等5所学校标准化建设情况。现将调研情况报告如下:

  一、韩国义务教育基本情况及推进学校标准化建设的主要做法

  (一)基本情况

韩国实行9年制义务教育,小学6年,初中3年。全国义务教育阶段学校共有8429所,在校学生604.97万人,教师25.91万人。其中:小学5541所,在校学生411.62万人,教师15.74万人;初中2888所,在校学生193.32万人,教师10.17万人。

  2000-2014年韩国义务教育学校班级平均学生人数变化情况

单位:人

年份

小学班级平均学生数

初中班级平均学生数

2000

35.8

38.1

2009

27.8

34.4

2010

26.6

33.8

2011

25.5

33.2

2012

24.3

32.4

2013

23.2

31.7

2014

22.8

30.5

  2000-2014年韩国义务教育学校生均校舍体育场馆面积变化情况表

单位:平方米

年份

生均校舍建筑面积

生均体育运动场馆面积

小学

初中

小学

初中

2000

8.7

9.5

12.2

12.8

2009

11.7

11.2

13.7

12.2

2010

12.7

11.3

14.4

12.6

2011

13.5

11.8

15.2

12.9

2012

14.1

12.1

16.2

13.4

2013

15.9

13.2

16.3

13.1

2014

16.5

14.2

16.3

13.4

  (二)主要做法

1.坚持立法先行。1945年韩国独立建国,1946年即颁布《义务教育实施计划》。1948年颁布的《大韩民国宪法》明确规定"保障教育机会均等和小学无偿教育"的目标,确立了"平等"与"免费"的义务教育方针。1952年底颁布《教育法施行令》,开始全面推行义务教育。1971年制定《地方教育财政交付金法》,规定了全国税收总额中义务教育经费的比例、地方税收中义务教育经费的比例,在法律上为义务教育经费提供了坚实的财政保障。到20世纪80年代初,韩国政府开始在部分地区延长义务教育年限,首先从不发达地区开始,然后扩大到全国。1984年《教育法》规定:"所有国民有权接受6年的初等教育和3年的中等教育",正式奠定了韩国9年制义务教育的法律基础。

2.推动师资平准。20世纪八九十年代后,知识经济时代来临,国际政治经济竞争和人才竞争加剧,韩国义务教育也产生了很多问题和弊端,导致课外辅导学校的兴盛,以及大规模和低龄化的出国留学。韩国政府更加注重义务教育学校标准化建设,把教师确定为公务员,教师平准作为义务教育学校标准化建设的重中之重,为此升格一些中等师范学校,不断提高师资水平,同时,建立校长每2年,教师每4年定期流动制度,推动缩小不同地区在师资水平上的不均衡,以推动实现义务教育标准化建设。

3.改革入学制度。韩国政府1968年开始实施初中免试入学制,实行推荐分配制,从而避免了小升初的激烈竞争。初中免试入学,初中生在校人数剧增,随之而来的必然是高中入学的惨烈竞争。为解决这一问题,韩国政府于1974年开始实施高中标准化教育,取消普通高中和重点高中,所有初中毕业生按学区划分,通过推荐、书面材料等方式就近升入高中,接受统一、均等的高中教育。高中升学的标准化无疑有利于初中的正常化教学。

4.实行校舍建设标准化。韩国政府在推行义务教育之初就很注重学校设施建设。1953年制定的《义务教育六年计划》同时规定了入学率和设施等指标,不过,到完成时入学率达到了指标,但与入学率指标配套的校舍、教师等设施的建设计划却没有完成。如此一来,学校、教室、教师等严重不足,导致二部制、三部制学校很普遍,班级规模最高的多达90-100学生,这自然影响到义务教育的质量。为解决这一问题,韩国政府在60年代初,结合两个"经济开发五年计划"制定了两个《义务教育设施扩充五年计划》,历时10年基本实现了目标。针对一些地区因发展大规模产业人口急剧聚居产生的就学需求以及部分财政较为困难的地区,韩国也采取了较为灵活的筹资解决方式,如玉溪东部初等学校采取BOT模式,由企业财团出资30亿韩元兴建学校,政府再按付租金的方式分20年还款(20年后学校归政府),这种模式也在一定程度上解决了学校和教室等不足的问题。

5.实行设备配备标准化。韩国于1969年颁布《学校设施及设备基准令》(总统令第4398号),这是韩国中小学校在设施和设备方面最基本的法律。基准令规定的内容有:学校必备的建设用地、普通教室、特别教室、电化教室、图书室、商谈室、管理室、医务室、厕所、休息室、更衣室、附属实习室面积,以及学科或课程必需的图书、器具、标本、模型等教具和实业学校的实验及实习设备,还包括供水、消防、电器、电话等其他设备。为使中小学校舍更趋标准并提高学校建筑设备的质量和使用效率,韩国教育部在80年代先后制定了4种标准设计图,供建筑学校时选用。

6.制定扶持弱势地区政策。韩国政府义务教育政策是中央财政投入为主,地方为辅。发展义务教育从弱势地区开始,然后向发达地区扩展。农村、岛屿等偏远地区经济、教育条件相对城市长期处于弱势地位,韩国中央政府一直予以重点扶持,免费对象也主要优惠这些地区的学生。1967年颁布了以振兴岛屿偏僻地区义务教育为目的的《岛屿、偏僻地区教育振兴法》,优先解决岛屿偏僻地区学校用地教室、设施等必要设施设备。1985年实施初中义务教育,韩国同样是率先从偏远地区开始的,《关于实施初中义务教育的规定》的总统令规定率先在岛屿、僻地实施免费的初中义务教育。

  二、日本义务教育基本情况及推进学校标准化建设的主要做法

  (一)基本情况

日本也实行9年制义务教育,小学6年,初中3年。全国义务教育阶段学校共有3.1万所,在校学生1020万人,教师67.1万人。其中:小学2.1万所,在校学生667万人,教师41.7万人;初中1万所,在校学生353万人,教师25.4万人。

数据来源:日本文部省提供

数据来源:日本文部省提供

  (二)主要做法

1.制定最低办学标准。日本对于学校用地面积有最低标准的规定,如各级学校的设置基准规定了学校校舍的面积和操场的面积(这些面积是根据学校规模即学生数计算的,如规定学生数在40人以下的,应有校舍500平米,学生数在240人以下的,应有操场2400平米)。国家也规定了学校内应有的基本设施,如教室、图书室、保健室和职员室,规定小学除了操场以外原则上应有体育馆、游泳池。各地方可在此最低标准之上,根据自己的财力增添其他设施。如现在几乎所有的学校都配有游泳池,这些设施则并非由全国性的法规所要求,而是由地方自治体自主增设的。由于所有国家规定的设施均伴随着财政支出,因此通常全国性的法律法规只做最低规定,以免不断增设的设施成为国家义务。

2.建立合理的经费分担机制。1952年日本颁布《义务教育费国库负担法》,中央政府不仅负担全国义务教育经费总额的1/2,也负担教师工资的1/2。通过其他法规,日本中央政府还部分或全部承担中小学校抗震减灾设施、教科书等经费。由此,日本就建立起中央和地方共同分担义务教育经费的财政体制。在1960年中央财政负担的义务教育经费占48.4%,地方占51.6%(其中县占30.3%,市町村占21.3%)。此后,中央财政基本上都维持在50%左右。2006年国会批准修改《义务教育国库负担法》,将中央负担的义务教育费中教师工资的比例由1/2改为1/3。与此同时,在经费的拨付和使用上也有了改变,日本政府于2004年开始实行义务教育费国库负担的"总额裁量制"。此前,中央政府负担金额中详细规定了工资、津贴等各项费用的细目,各项目的款项不得相互挪用,而"总额裁量制"只规定国库补助金的总额,其间的具体细目可自由使用。这样,地方都道府县可根据当地的具体情况确定教职员的工资及配置。

3.拨付充足维修养护经费。日本是一个地震频发、多灾多难的国家,所以非常重视建筑和设施安全,以及维修养护。学校的建设标准很高,并一直把学校作为防灾抗灾的重要场所。1953年日本颁布《公立学校设施灾害修复费国库负担法》,由中央财政承担学校灾害损坏设施维修费用的2/3。1958年日本颁布《义务教育诸学校设施费国库负担法》,为加固改造校舍提供1/2的建设费补助,这些措施确保了学校设施设备的正常运转。

4.对困难地区给予更大的支持。日本偏僻地区的校舍通常与大都市并无二致,甚至通常好于经济发达地区。根据《偏僻地区教育振兴法》,日本文部科学省要求各地在学校设施和设备的配备上尽量考虑到偏僻地区的特殊需要,如保暖、防震、抗洪等,但具体如何与地方需要相结合也由各地方自主决定。国家根据法律对偏僻地区有等级划分,不同等级的地区在经费上补助的标准也不尽相同。同时,鼓励对偏僻地区的教职工宿舍等方面的建设有更大的投入,以吸引和保障优秀的人才愿意到偏僻地区从教。

5.建立校长教师定期流动制度。日本也非常注重义务教育阶段学校校长、教师的定期交流,都道府县按照公务员招录考试程序,完成教师招聘工作后,按照市町村申报的教师空缺情况,把教师分配到相关学校工作,初任教师5年内不轮岗,以后每5年根据其他学校教师空缺情况,由市町村教育局负责安排教师轮岗工作。日本对义务教育阶段学校校长岗位更加重视,担任校长职务的人选年龄均在50岁以上,资历较深,且每两年就要轮换到新的学校任职,一般从事校长职务2-3任即到了退休年龄。

6.大力推进信息化建设。随着信息时代的来临,信息化建设成为日本20世纪后期以来中小学校的建设重点。日本的课程改革特别强调利用信息技术和手段进行教学。1998年课程改革中,要求小学、初中、高中的各门课程中均利用电脑及信息通讯网。1985年文部省设立"教育方法开发特别设备费补助",对公立中小学校普及计算机教育进行补助,补助率为1/3。90年代后,学校设施建设的补助主要用于修建计算机教室、多功能活动室、俱乐部活动室等。日本在90年代初设定了6年计划(1994-1999),大力普及教育用计算机及软件,到1999年3月,小学普及率为97.7%、初中99.9%、高中100%配备了计算机。

7.实行营养午餐制度。1954年日本颁布了《学校给食法》,目前,实行营养午餐的义务教育学校达到了30003所,其中小学20920所,初中9083所,分别占小学和初中学校数的99.2%和85.4%。学校营养餐供餐形式主要包括食堂供餐(米饭、菜肴、牛奶)、营养加餐(菜肴、牛奶)、牛奶给食(仅有牛奶),分别占供餐比例的90.7%、0.8%和2.5%。从2005年起,为每一所实行食堂供餐的学校配备了营养师,负责严格审查食材供应企业,科学控制学生营养摄入量,保持并促进学生身体健康。但日本在义务教育阶段实施的也不是免费午餐制度,而是经严格测算后按成本收费,对困难家庭的孩子适当减收或免收。此次调研我们在小金井市第一小学与孩子们同吃了一顿午餐,据了解该餐向学生收取286日元,折合人民币约14.8元。

  三、两国的主要经验

通过总结韩、日两国在义务教育标准化建设方面的措施和做法,我们认为共同的经验有如下六条:

(一)制定最低办学标准,严格控制学校办学规模。韩国教育部和日本文部科学省都制定了义务教育学校最低办学标准,明确规定了小学和初中学校校舍、体育运动场地面积,不论是城市学校、农村学校,甚至人口的较少的海岛学校(教学点)都必须达到这一标准,有力的保障了贫困、偏僻地区学校的办学条件。同时,韩国和日本对义务教育学校办学规模也控制得非常严格,小学每个学校12-18个班,每班35人规模;初中每个学校24-36个班,每班40人规模。此次调研的韩国玉溪东部初中学校,由于坐落在新兴工业区,人口密度较大,在校生达到了1840人,超过标准约400人,据校长介绍,当地教育管理部门已经计划新建一所初中,分流部分学生,确保符合办学规模要求。

(二)清晰划分事权财权,建设规划严格审批。韩国和日本都对义务教育学校建设费用的支出主体和支出方法做出了详细的规定,地方政府作为设立者,承担学校设施建设所需经费,国家按一定比例补助。其中,新建、扩建国家负担50%,重建、加固、改造国家负担30%,对海岛、山区等特殊地区,国家还有单独的补助。同时,建设项目从论证、立项、规划、设计的每一个关键环节都要经过严格审批。这样规定使各级政府的责任清晰,便于预算资金安排,避免某一级次的资金不到位,影响学校建设,甚至形成负债。

(三)严格教师准入制度,建立校长教师定期流动机制。韩国和日本都规定义务教育学校教师为公务员,被录用的教师不仅要符合规定的学历要求,还要通过与律师、医师同等难度的严格考试,确保教师能力基本处于同一水平。同时,各级教育行政管理部门录用的教师,都必须在对应的行政区域内流动任教,其中,校长任期一般不超过2年,一般教师4-5年必须流动。这样规定使一些偏远地区义务教育学校教育质量得以保障,城市学校教学质量趋于均衡,有效防止了"名校出名师"和择校问题。

(四)学校布局科学合理,功能教室设置科学合理。韩国和日本义务教育学校没有规划建设学生宿舍,也很少见到校车,小学一般服务半径4公里,初中5公里,学生上学一般步行几百米,最远不超过2公里。同时,每一所学校建设的功能齐全,有普通教室、理化实验室、计算机教室、音乐室、美术室、木工室、特殊教育室、图书馆、心理咨询室、卫生室、食堂、餐厅,以及室内(外)体育馆(场)、游泳池。此外,每一楼层都设置男女生厕所,自来水直饮设备和洗手池。这样的设计,体现了以人为本的设计理念,实地调研学校过程中未发现学生课间因上厕所、饮水,造成排队拥堵的现象,有效防止了安全事故的发生。

(五)教学设备实用够用,行政办公条件因陋就简。韩国和日本义务教育学校教学设备并没有想象中的先进和豪华,甚至达不到国内一些省会城市中小学水平。调研的9所学校中配备电子白板的教室几乎没有,电脑也只是按照每所小学20台,中学40台配备。图书按每生20本配备,但每年的更新率达30%。课桌椅明显陈旧,但校长也非常自豪地说,会及时修理损毁的课桌椅,直到无法修理才丢弃。与教学设备相比韩国和日本行政办公条件可以用简陋来形容,校长办公室兼具了小型会议室的功能,其他教职员工集中办公,每人的使用面积达不到3平方米。此次调研的日本千叶市立美滨打濑小学60多名教师使用20台公共笔记本电脑,校长也不例外,因公使用完毕后需立即归还。

(六)课程设置丰富多彩,注重培养学生生活能力和动手能力。韩国和日本义务教育学校除正常的文化课程外,基本所有中小学校都配备能够容纳一个班级使用的烹饪家政教室及设备、木工制作教室及设备、裁剪缝纫设备,以及一部分承担特教任务的中小学校,还设置了用来训练特教学生提高自理能力的特殊教室,把烹饪、木工、缝纫作为中小学必修课。学校教学楼内部十分整洁,师生进入都要求换鞋,随处可见可利用资源分类回收点,每个班级分片承包学校内部卫生,教师再给学生分配具体任务,学生环保、讲卫生、爱劳动意识强烈。

  四、有关建议

对比韩国、日本和法国等一些国家义务教育标准化建设的经验,结合我们国家正在实施的全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件工作,我们提出如下建议:

(一)明确基本办学标准。以标准体系建设为重点推动义务教育学校标准化建设。建议从国家层面出台简单明确的义务教育学校基本办学标准,要求各地政府结合地方经济发展情况,在不低于国家标准基础上,制定学校教室、实验室等校舍功能空间设计与教学设施、仪器设备的配备标准,并形成完善的义务教育学校标准体系。

(二)严格控制办学规模。超大规模学校,学校布局不合理,以及带来的大班额、学校安全管理难度加大、校车安全事故频出等问题,需要引起足够的重视。建议在制定义务教育学校标准时,严格限定学校服务半径,控制学校规模和班级规模的做法,防止出现巨型学校和大班额带来的一系列问题。新建学校一律不许超过学生总规模限制和班额限制。在这个问题上,必须"一刀切"。

(三)完善教师校长流动制度。大力推动各地完善教师交流制度。建议加快推动教师县管校用的制度建设,严格校长和教师定期轮岗交流制度,每个校长和教师在同一学校的任期最多不超过5年。在边远地区抓紧落实乡村教师补助政策,加大教师周转房建设力度,推动城市教师保障房建设,解除教师交流轮岗的后顾之忧。

(四)进一步强化立法工作。一系列完善的立法是实施义务教育学校标准化建设的重要基础。建议借鉴韩国和日本经验,进一步完善我国义务教育相关法律,明确划分中央与地方事权,对校舍建设标准、设施设备配备标准、课程设置、校长教师流动、营养午餐等进行规范,确保义务教育学校标准化建设顺利实施。

此外,根据韩国和日本义务教育标准化学校建设经验,建议进一步加大义务教育学生品德和体育教育力度。大力推动课程体系改革,把注重培养学生生活能力、实际动手能力和合作能力放在十分重要的位置上,在现有体系中增加烹饪、木工、缝纫等课程。大力加强体育卫生工作,在标准化学校建设中高度重视学校特别是农村学校体育卫生设施的建设,将有中国特色的体育运动纳入体育必修课。

附件:1.韩国和日本相关法律中关于学校标准化的规定摘编.doc

2.韩国义务教育学校相关设施建设标准.doc

3.日本中小学设置基准.doc

4.韩国和日本标准化学校掠影.doc

数据来源:韩国教育统计年鉴

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